Justicia social y desarrollo humano

Nos encontramos frente a un trascendente debate en el contexto de la reforma que estamos sometiendo a la aprobación de esta Honorable Asamblea Constituyente. La Comisión Redactora, en el despacho que estamos considerando, ha incluido un proyecto por el cual se agrega al artículo 67 de la Constitución Nacional el inciso 16 bis, que viene a actualizar para nuestro tiempo la llamada Cláusula para el Progreso, que los Constituyentes de 1853 incorporaron en el inciso 16.
Tal cláusula fue el dato original para las Constituciones de entonces. Y se debió al genio de Juan Bautista Alberdi, quien sostenía que las Constituciones debían tener por objeto "propender a organizar y constituir los grandes medios prácticos para sacar a la América emancipada del estado oscuro y subalterno en que se encuentra". Más aún: en el prólogo a la segunda edición de Las Bases aclara que "este libro hubo de tener el siguiente título: Medios de libertad, de orden y de engrandecimiento para las Repúblicas Americanas de origen español. . . No es que la América de hoy olvide la libertad y la independencia como los grandes fines de su derecho constitucional, pero así como antes colocábamos la independencia, la libertad, el culto, hoy debemos poner la inmigración libre, la libertad de comercio, los ferrocarriles, la industria sin trabas, no en lugar de aquellos grandes principios, sino como medios esenciales para conseguir que dejen ellos de ser palabras y se vuelvan realidades".
Sin embargo, no se le escapaba a Alberdi, no obstante el credo liberal que profesaba, que para alcanzar la prosperidad general y el adelanto de las provincias se hacía necesario recurrir a "leyes protectoras y concesiones temporales de privilegios y recompensa de estímulo", como dice la última parte de su cláusula para el progreso. La misma fue virtualmente repetida en la reforma de 1949, si bien sustituyóse "privilegios" por "franquicias".
La orientación de la cláusula de 1853, sus referencias a la "construcción de canales navegables", "inmigración", etcétera, indica claramente que tanto el poder como el progreso se basaban entonces en la tierra, como propiedad y dominio, y también como espacio a conquistar y poblar. En la posesión de ese espacio y en la extensión del mismo, en la prolongación de las fronteras, se hallaban los fundamentos de un Estado que además invocaba el valor supremo de la libertad.

Otro tiempo histórico
No será necesario, señor presidente, recapitular cómo el tiempo histórico -nacional y universal- fue transformando la primacía cle aquellos principios fundacionales. Nos bastará situarnos en la época de la posguerra para advertir los cambios en los fundamentos de progreso y, por ende, en la estructura del poder. Son ahora el vertiginoso crecimiento y difusión universal de la industria y el adelanto técnico que le es inherente, las fuentes principales de uno y de otro y los que definen el perfil de una sociedad fundada en la idea de la protección y la certidumbre en lo económico y la institucionalización de redes de seguridad en lo social. A esa nueva sociedad quisieron interpretar los constituyentes de 1949.
Veamos con algún detenimiento las distintas modalidades jurídico-constitucionales que se correspondieron con la evolución histórica que he mencionado. Aquel poder fincado en la tierra y sostenido por el bien jerárquico de la libertad, se correspondió con el estado de derecho, llamado también estado constitucional, el que históricamente surgió de la lucha contra el antiguo régimen (basado en el "estado policía"), en el que el príncipe era una instancia suprema, colocado por encima de los jueces y del ordenamiento jurídico.
Los nuevos poderes emergentes en las sociedades complejas, modernas, urbanas y democráticas, surgidas con la Segunda Revolución Industrial y aceleradas por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, aparejaron la creación de un nuevo estado. En el año 1941 el arzobispo inglés Temple acuñó una expresión que se iba a hacer famosa: le opuso al estado de guerra de los alemanes (Warfare State), el estado de bienestar de los ingleses (Welfare State). Terminada la guerra otro estadista inglés, el laborista Lord Beveridge, enunció su contenido: liberar a todos los hombres de sus necesidades básicas (freedom from wants). "Si no somos iguales en la satisfacción de nuestras necesidades básicas, no somos libres". Y para ello propuso un conjunto de leyes sociales a intervenciones estatales que iban "desde la cuna a la tumba", las que fueron adoptadas en la Gran Bretaña, extendidas luego en la mayoría de los países occidentales, consagradas en muchos de ellos a través de reformas constitucionales y que fueron perfilando la vigencia universal del estado de bienestar. El que no negó al estado de derecho, sino que lo superó, insertándolo en una función no meramente formal de gestión del bien común.

La crisis del estado de bienestar
Como producto del irresistible dinamismo de la historia y tal vez de sus propias falencias, el estado de bienestar y el constitucionalismo social que le fue inherente han entrado en crisis. La idea de que en el automatismo de los mercados y en la reducción de las funciones del Estado radican las condiciones del progreso moderno puede, tal vez, haber in fluido a la Comisión Redactora para que en su despacho proponga el "progreso económico", sin ninguna otra calificación, como el principal "fin constitucional"-como diría Alberdi- de la cláusula que estamos analizando.
Cuando el convencional Jesús Rodríguez, con el talento que todos reconocemos -siguiendo a ese gran economista argentino que es el doctor Julio Olivera- señaló que el "progreso económico" es el aprovechamiento de todas las potencialidades de los recursos naturales, humanos, de capital y tecnológicos, pero que además incorpora (a diferencia del "crecimiento" o del "desarrollo") el concepto de equidad, de justicia y solidaridad, nosotros, los justicialistas, nos vemos en la obligación de disentir.

La idea del progreso
Es que el concepto de "progreso" es propio del enciclopedisma del siglo xVIII y fue formulado por Condorcet en 1748 en su "Discurso sobre el progreso". Allí planteó las tesis axiales que iluminaron a informaron a todo el siglo siguiente (el xix): es el supuesto de la civilización como sinónimo de progreso. Su tesis central es la refutación a Vico (y su idea de los "corsi a ricorsi"), ya que sostiene que la historia humana avanza de manera análoga al crecimiento del hombre, siempre hacia adelante: nacimiento, infancia, juventud y madurez. No toca el tema de la muerte, que luego será el eje del pensamiento de Oswald Spengler en su tesis sobre "la decadencia de Occidente". Condorcet sostiene que la evolución humana es lineal, que no se repite y que de generación en generación, de manera inercial y espontánea, se produce el incremento de los conocimientos, no sólo aquellos vinculados a las ciencias y a las artes, sino también el "conocimiento moral", al que llama "virtud". Esto es para Condorcet el progreso. Pudo decirse entonces que cada siglo significaba un avance con relación al anterior, de manera automática. Esta visión ha empapado y teñido el use de la palabra progreso, inclusive hasta nuestros días. El "progreso" no incluye la voluntad humana y política de darle sentido y orientación al cambio y a la evolución de la historia. Repito: sería espontáneo, lineal, inercial, automático. Sin embargo, el siglo xx, con su espectacular auge científico y difusión del conocimiento, ha presenciado los retrocesos y los horrores del totalitarismo y de los fundamentalismos, de las guerras y los holocaustos. El "progreso", tal como lo entendiera Condorcet y los "progresistas" de su tiempo, no ha podido superar esta inmensa refutación histórica.

La hora de la justicia social
Trasladado al campo social y económico, el progreso, más que sugerir implícitamente los conceptos de equidad, justicia y solidaridad, queda anclado a la visión inercial y espontaneísta de su origen filosófico. Si, como se propone en la nueva cláusula constitucional que estamos debatiendo, el progreso en general tiene como finalidad el desarrollo humano, entonces el "progreso económico" debe hacerse cargo de los desequilibrios que genera. En este "hacerse cargo" cobra plena significación la anexión explícita de la justicia social como valor irrescindible del progreso económico.
No quisiera proceder a un rastreo demasiado exhaustivo de los pensadores de la justicia social. Pero no puedo dejar de recordar que Santo Tomás de Aquino enseña que la justicia ordena al hombre con sus semejantes, haciéndole dar lo que le pertenece. Ahora bien: se puede tomar al otro como particular-individuo o como parte de la comunidad. En el primer caso se habla de justicia particular (contrato). En el segundo, si se toma a la persona como miembro activo de la sociedad que aporta sus esfuerzos al bien común y que debe recibir de la sociedad lo que necesita para perfeccionarse como tal persona, hablamos de justicia general o social. La Doctrina Social de la Iglesia, a partir de Pío XI (encíclicas Divini Redemtoris y Quadragésimo Anno) emplea el término "justicia social" como sinónimo de justicia general. Esta justicia social, a diferencia de la justicia particular o conmutativa, no implica igualdad aritmética en la relación (por ejemplo: doy o hago esto a cambio de recibir algo equivalente), sino una igualdad geométrica o proporcional: la persona es considerada con relación a su posición relativa en la sociedad, en función no sólo de lo que aritméticamente aporta, sino también de sus necesidades concretas, de sus potencialidades personales y de su ubicación familiar. Con su lenguaje común, lo mismo decía Evita: "Para mí la justicia está un poco más allá que la mitad del camino . . . "
Podríamos continuar las citas. Pero preferimos concluirlas con las del profesor Sánchez Agesta, quien sostiene que el término "justicia social" ha sido una de las expresiones que más fácil y rápidamente se ha afincado en el vocabulario popular y que no debemos ni podemos prescindir de este hecho al fijar su sentido. "El instinto ha sido aquí más luminoso que el saber conceptual, para comprender el alcance de una expresión inquietante a imprecisa. Aunque ofrezca dudas al sociólogo o al filósofo, lo que no ha fallado es la intuición popular certera de que nos hallamos ante una sociedad que clama por la justicia. Este sentido popular intuitivo de la justicia social es percibido, como todas las instituciones de la justicia, en su proyección negativa: denunciando una injusticia. La injusticia de que haya hombres que no viven como seres humanos, como criaturas de Dios. En este sentido, esta expresión da certeramente en el blanco mismo de la idea de justicia: hay hombres que no tienen lo que es suyo, lo que les corresponde como seres humanos, lo que está indisolublemente unido a su dignidad personal".

La justicia social constitucional
En términos constitucionales, señor presidente, podríamos sostener entonces que la justicia social es una concepción del derecho no estática, sino enteramente dinámica que, conforme con las mutaciones constantes de las condiciones económicas y sociales, busca la realización efectiva del bien común. Resulta en este sentido más que un derecho, una doctrina jurídica que corresponde a todos los demás derechos y que hace a la esencia de la dignidad de la criatura humana, individual y colectivamente considerada. Supera en sus efectos al derecho ordinario, cuya acepción conmutativa, legal y distributiva encuadra en un "sincretismo de virtudes", corrigiéndola en la práctica en cuanto sea necesario y aspira, en suma, a realizar la armonía fecunda de todos los factores y grupos sociales, suprimiendo cualquier forma de la injusticia social.
Ferraz Alvin, ilustre sociólogo brasileño, obtuvo esta definición sintética: "La justicia social se refiere a la realización del bien social o común y tiene mayor comprensión que las anteriores, porque encierra mejor el conjunto de caracteres esenciales a la idea de justicia y mayor extensión, porque comprende a todos los componentes del grupo social".
Para clarificar el debate, señor presidente, quisiera insistir con la reproducción de conceptos publicados la semana pasada por un convencional hoy lamentablemente ausente en el recinto. Dijo textualmente y hace a lo que hoy discutimos, que "el problema de la justicia social no es exclusivamente argentino. Ese slogan es el mayor fraude dialéctico de las décadas recientes y ha llevado en diversos países a aplicar políticas destructivas cuyas consecuencias más lamentables han sido el desempleo y el empobrecimiento de vastos sectores de la población".
Afortunadamente, esta interpretación de la justicia social, con la matriz original del economicismo de Van Hayek, encuentra refutaciones dentro del propio campo liberal. Es así que un neoliberal moderno, como John Rawis, sostiene que el valor supremo de una sociedad es la justicia, "que procura un grupo de personas libres y racionales, que pactan su vida en sociedad antes de saber el lugar y los intereses que cada uno de ellos va a tener en ella". A esta situación la denomina "velo de la ignorancia".
El pacto contendría dos principios: el de la libertad y el de la diferencia, a los que agrega el de la rectificación y del justo ahorro. La libertad ya no nace del derecho natural, sino del pacto entre los que contraen. Pactan las condiciones de la igualdad y la desigualdad entre ellos. Pactan cómo graduar esa mezcla de igualdad y desigualdad que es la justicia.
Esta suerte de pacto o contrato que Rawls retoma en la línea de Hobbes, Locke, Rousseau o Kant, contiene cuatro principios:
1. La libertad, o sea, "el derecho a igual libertad". La misma no nace del derecho natural, sino de la idea de pacto.
2. Las condiciones de igualdad y desigualdad entre ellos: ¿en qué condiciones los pactantes aceptarían las desigualdades económico-sociales-. La desigualdad es condición del progreso, siempre que el progreso personal mayor de algunos redunde específicamente en beneficio de los demás.
3. El principio de "rectificación": las ventajas que tienen algunos en la carrera de la vida, si no se deben a mérito propio, deben ser específicamente orientadas a quienes están peor.
4. El principio del "justo ahorro": el contrato o pacto se hace de tal manera que cada generación invierta lo suficiente para las que van a venir.

El estado de justicia
La idea de justicia, y más específicamente de justicia social, subyace en toda esta construcción intelectual. Los neoliberales de fin de siglo deberían extraer algunas enseñanzas y ponderar de otra manera el significado de la justicia social en el pensamiento y en la praxis política de este tiempo.
Si bien, señor presidente, los justicialistas creemos que la justicia social -que junto a la soberanía política y la independencia económica fue una de nuestras banderas fundantes y la que nos dio finalmente el nombre-, ya no nos pertenece con exclusividad, ni es patrimonio privativo de nuestro ideario, no podemos dejar de recordar que el primer peronismo fue el primer intento exitoso de articulación política, axiológica y jurídica del Estado de bienestar en la Argentina. Pero por las características especiales que asumió nos parece más propio denominarlo Estado de justicia. Fue también una superación del Estado de derecho. Siguiendo la inmortal frase de Hegel ("Nunca entendí Io que significa libertad, si libertad no significa poder"), el Estado de justicia define un Estado que asegura no sólo la libertad y el derecho en abstracto, sino el efectivo acceso a esos derechos por parte de todos y cada uno de los integrantes de la comunidad, en condiciones si bien no de una absoluta igualdad económica, sí de una igualdad jurídica y de una "equivalencia de condiciones" o igualdad de oportunidades que es generada por el mismo Estado. Este, en efecto, no sólo ejerce su función tradicional de poder de policía (Estado de derecho) o la de prestador de un servicio social público (Estado benefactor), sino también la de tutela positiva, promoción y fomento de las personas, sectores o regiones rezagadas o desfavorecidas.

El fin de la sumisión
Desde 1945, entonces, la justicia social no consistió solamente en una distribución más justa del ingreso a los trabajadores industriales, en otorgar la "ciudadanía social" tanto a éstos como a los más postergados trabajadores rurales y en la creación d una vasta red de protección social. El rasgo más distintivo definitorio del nuevo Estado de justicia -cuya expresión simbólica máxima fue el discurso y el accionar de Evita fue el romper con la "deferencia", o sea, con los modos de acatamiento subordinación a integración hacia los superiores -autoridades o patrones- propios de una sociedad estamental en que había vivido sumidos los trabajadores, para dar paso a una sociedad sustancialmente más democrática, participativa a igualitaria. en los casos de ancianos, niños, desvalidos y sumidos en el pauperismo, transformar sus necesidades en derechos y hacerlos sujetos de un asistencialismo "reivindicativo", es decir, no fundado en la beneficencia sino en la justicia.
En La comunidad organizada, Perón define a la justicia social como "una persuasión general; existe entonces un régimen de alegría, porque donde lo democrático puede robustecerse en la comprensión universal de la libertad y el bien general, es donde, con precisión, puede el individuo realizarse a sí mismo, hallar de un modo pleno su euforia espiritual y la justificación de su existencia".

Desarrollo humano, el nuevo paradigma
Volviendo específicamente al concepto general de la nueva cláusula, advertimos con satisfacción que el despacho de la comisión incorpora, como componente fundamental del progreso, el "desarrollo humano".
Ahora bien, como diría Alberdi, ¿cuáles son los "medios prácticos" para alcanzar el "fin constitucional" del desarrollo humano? La cláusula bajo consideración los enumera correctamente: e1 progreso económico con justicia social, ya que si bien es cierto que el crecimiento no es el objetivo del desarrollo humano, la ausencia de crecimiento puede significar su fin. Pero el crecimiento no debe ser un simple número agregado; también es importante su calidad, a la que genéricamente alude el término justicia social. La productividad de la economía nacional, entendida como el use eficiente de todos los recursos naturales,humanos, de capital y tecnológicos disponibles. La de f ensa del valor de la moneda como garantía de la estabilidad económica, sin la cual se hace no sólo difícil el progreso económico, sino también la justicia social y el propio desarrollo humano.
Permítame, señor presidente, recordar en este aspecto que una cláusula similar fue incorporada en mi propuesta de reforma constitucional elevada al bloque de senadores justicialistas en abril de 1993, a la que agregaba las funciones del Estado de "promover el desarrollo armónico de la economía nacional, con sustentabilidad ambiental y equidad social. El fomento del crecimiento competitivo de la economía nacional promoviendo las innovaciones tecnológicas, el desarrollo del conocimiento, la creatividad y la excelencia. Y de asegurar la igualdad de oportunidades para que todos los habitantes tengan acceso a los recursos necesarios para una vida digna y plena".
La generación de empleo está indisolublemente ligada a las posibilidades del desarrollo humano. El drama moderno del crecimiento "sin corazón", como ha dicho el presidente de ,los Estados Unidos, el fantasma del desempleo masivo que recorre el mundo y llega crecientemente a nosotros, es el mayor desafío a superar en el camino al desarrollo humano.
Finalmente, señor presidente, la nueva cláusula instala el principio vertebral del progreso en nuestro tiempo: la educación y el conocimiento. Ya no es la propiedad y explotación de los recursos naturales, o el efecto multiplicador de la actividad industrial, lo que genera, en última instancia, la "riqueza de las naciones". Hemos dado en reparar -y así lo testifican no sólo los principales intelectuales contemporáneos, sino también la experiencia universal- que sin la valoración de los recursos humanos, esto es de la gente o del "pueblo" ("Lo mejor que tenemos", solíamos decir) a través de la educación y del acceso al conocimiento, no hay progreso sustentable. La formación profesional de los trabajadores de todo rango y la inversión y desarrollo científico-tecnológico, su difusión y aprovechamiento, son los "medios prácticos" para alcanzar ese objetivo. El acceso a la educación -que ya formaba parte de las preocupaciones de los constituyentes del 53- completa este aspecto de la cláusula, a la cual se han referido con extensión y propiedad numerosos convencionales, por lo que me eximo de comentar su importancia.
Digamos, señor presidente, para redondear, algo sobre el formidable impacto que significa la explosión del conocimiento para el avance de nuestra civilización: en 1750 se duplicaron por primera vez los conocimientos de la humanidad, desde los tiempos de Cristo. Recién en 1900 se repitió el fenómeno. La siguiente duplicación se verificó en 1950. Actualmente se duplica cada cinco años. Se calcula que hacia el año 2020 la duplicación del conocimiento ocurrirá cada 73 días. A principios de siglo se duplicaban alrededor de 10.000 libros por año. Hoy se superan los 10 millones de documentos científicos y técnicos.
Finalmente, la nueva cláusula del progreso concluye con una recomendación que no figuró en las preocupaciones de los constituyentes de 1853: el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento equilibrado de su territorio, a cuyo fin dispone promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
Vamos a concluir nuestra propuesta con dos recomendaciones. Una de orden formal: no nos parece útil que el texto constitucional conserve algunas de las prescripciones originales del inciso 16 del artículo 67. Vincular el progreso a la "construcción de ferrocarriles", a la "exploración de los ríos interiores" o a la "inmigración" resulta tan anacrónico como las prescripciones que facultan otorgar "patentes de corso" o "conservar el trato pacífico con los indios". Pensamos que la Comisión Redactora debería suprimirlas.

El proyecto nacional
La otra es de orden más positivo. Si bien la nueva cláusula del progreso contiene preceptos generales, propios de la normativa constitucional, su interpretación por el legislador y por la jurisprudencia debe ajustarse al espíritu del constituyente. De la misma manera que la cláusula original inspiró el proyecto de la llamada "Generación del Ochenta" y frecuentes fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, esta nueva prescripción constitucional que estamos introduciendo -de la que, humildemente, me considero uno de sus forjadores- deberá constituir el proyecto nacional para los argentinos del siglo XXI.
Por último, la nueva cláusula del progreso fija como criterio interpretativo esencial, que le corresponde al Estado y a la sociedad -y no al mercado- asumir la responsabilidad de proveer el marco general de los fines que integran el desarrollo humano.
Desde ahora en más, señor presidente, el progreso económico ha de interpretarse como inescindible del progreso de las personas. Alumbramos el tiempo del "universalismo de las reivindicaciones vitales". No hablamos entonces de abstracciones ni de proclamas voluntaristas.
Es así que esta cláusula deberá entenderse de manera unívoca como pronunciándose taxativamente a favor de un crecimiento de la economía asociado a los salarios dignos, al empleo pleno y a condiciones equitativas de trabajo; a asignaciones presupuestarias que permitan un gasto social suficiente, eficaz y equitativo en materia de educación, salud, vivienda y servicios sanitarios; a la participación de la comunidad en la propiedad y la administración de la infraestructura social básica; a la eliminación de toda forma de exclusión y marginalidad social mediante el estímulo de fórmulas autogestionarias que contemplen el potencial productivo de las poblaciones pobres; al desarrollo de programas de asistencia específica para la niñez, las mujeres embarazadas, los ancianos y cualquier grupo social desfavorecido; al disfrute de un medio ambiente sano y seguro. En suma: a un desarrollo económico que sirva para ampliar las opciones de las personas en el acceso a la plenitud de su condición humana.
No dudo, señores convencionales, de que estamos en presencia del mejor legado constitucional para las generaciones futuras: el desarrollo humano, paradigma por excelencia de los tiempos por venir.